1. 서론
도시화를 통해 대부분의 지구촌 인구는 도시에 거주하게 되었다. 도시화는 1차 산업혁명 전까지 완만하게 진행되었다. 그러나 18세기 후반 영국에서 산업혁명이 시작되면서 도시화는 기하급수적인 속도로 발전하였고, 19세기와 20세기를 거치며 영국 외 서방지역과 비서구 지역으로 확산되었다. 순식간에 하나의 산업도시에만 수십만 명의 인구가 밀집하게 되었고, 이와 같은 준비되지 못한 도시화는 비위생, 범죄, 매춘, 계층갈등 등과 같은 수많은 부작용을 불러일으켰다. 이에 산업혁명으로 시작된 산업도시로의 밀려들어오는 문제들을 해결하고자 하는 움직임이 일어났다. 그 결과로 20세기 전환기에 이르러 ‘근대 도시계획(Urban planning)’이 탄생했다. 서방 제국주의 국가의 주도하에 발전한 근대 도시계획은 19세기 후반 식민도시 건설의 청사진으로 기능하였다. 탈식민화 이후에도 많은 도시가 이러한 서구의 근대 도시계획과 그 변형을 따른 모델을 수용하였다. 다시 말해 산업혁명은, 제국주의라는 시대적 상황을 탔으나 이후 지구촌 도시 건설의 토대로 자리 잡은, 근대 도시계획을 낳았다.
필자는 우선 본 보고서를 평소 관심사인 도시와 도시계획을 기본 주제로 하여 작성하기로 결정했다. 이에 역사적 의미를 갖는 도시계획 관련 논문을 비롯한 2차 사료를 탐색하면서 산업혁명으로 태동한 근대 도시계획에 대한 연구가 활발히 이루어졌음을 알게 되었다. 산업혁명은 사회경제적 대변화와 기술의 혁신을 통한 인류 문명의 거대한 진보를, 그 이면에는 각종 폐해와 부작용을 불러일으킨, 거대한 변혁과 그로 인해 변화한 인류 문명의 총체를 일컫는다. 필자는 여기서, 산업혁명에서 이어지는 서구 제국주의나 산업화로 인한 인류 문명의 거대한 진보가 아닌, 산업혁명 당시 소외된 이들과 그들이 처했던 환경에 초점을 두고자 한다. 이에 본 보고서를 통해 산업혁명 당시 제작된 사료를 매개로 근대 도시계획이 모습을 드러내게 된 원인인 산업혁명의 폐해를 직접적으로 들여다보고자 한다. 이어서 근대 도시계획의 탄생과정과 그 내용, 효과에 대해 다룰 것이다.
근대 도시계획은 산업혁명 이후 대부분의 서방 제국주의 국가에서 모습을 보였으나, 필자는 세계 최초로 산업혁명을 경험하고 그 문제를 도시계획으로 해결하고자 하는 첫 움직임을 보인 영국의 사례로 대부분 한정하여 보고서를 작성하고자 한다.
2. 1차 산업혁명과 도시문제
19세기 산업혁명으로 산업도시를 비롯한 대도시에 이례적으로 많은 인구가 유입되면서 도심 속 노동자계층이 밀집한 거주 지역의 생활환경은 빠르게 열약해졌다. 런던의 노동자 밀집 지역 중에서도 가장 하층민(Lowest Class)이 거주하던 곳은 동부의 올드 니콜 슬럼(Old Nichol Slum)으로, 중상층 거주 지역인 킹슬랜드 로드(Kingsland Road)와 붙어있어 생활환경 수준의 대비가 매우 컸다. 올드 니콜 슬럼 지역을 비롯한 노동자 밀집 지역의 환경의 심각성을 드러낸 여러 사료 중 앤드류 먼스(Andrew Mearns, 1837-1925)의 저서에서 19세기 노동자 밀집 지역의 열약한 환경을 여실히 묘사하고 있다.
역겨운 썩은 악취가 풍기는 이 모든 방에는 대체로 두 명의 가족이 살고 있다. 한 위생 검사관은 지하실에서 부모와 세 아이, 그리고 네 마리의 돼지가 함께 살고 있다고 보고했다. 다른 방에서는 선교사가 천연두에 걸린 남자와 여덟 번째 출산을 마친 아내가 함께 살고 있으며, 아이들이 반 즈음 벌거벗은 채로 뛰어다니는 것을 발견했다. 부엌이 있는 한 지하실에서는 일곱 명이 살고 있으며 방 안에는 죽은 아이의 시체가 놓여 있다. 또 다른 방에선 가난한 과부와 세 아이, 그리고 13일 전에 죽은 아이의 시체가 함께 산다.
먼스는 노동자 밀집 지역의 생활환경을 말 그대로 “야생 짐승의 소굴보다도 못한 것”으로 묘사했다. 독일의 사회주의 철학가 프리드리히 엥겔스(Friedrich Engels, 1820-1895) 또한 산업혁명으로 도래한 도시 내 노동자 문제에 관한 문제의식을 강하게 드러냈다. 1845년에 저술된 “잉글랜드 노동계급의 상황(Condition of the Working Class in England)”에서 엥겔스는 산업혁명으로 불거진 도시와 노동자 문제를 “사회적 살인(Social Murder)”으로 일컫고 부르주아지를 비롯한 중상층과 사회 전체의 책임을 강조했다.
내가 영국에 거주하는 동안 적어도 20~30명의 사람들이 가장 혐오스러운 상황 속에서 단순히 기아로 목숨을 잃었고, 그 진실을 털어놓을 용기를 가진 배심원은 찾아볼 수 없었다. 배심원을 선출하는 부르주아지들은 기아로 인한 죽음이라는 무서운 평결을 피하기 위해 증인들의 증언이 매우 불명확하고 모호하도록 유도한다. 부르주아지들은 진실을 말할 엄두를 내지 못한다. 진실을 말하는 것이 스스로를 비난하는 꼴이 되기 때문이다. (…) 많은 사람이 기아로 죽어갔다. 오랫동안 영양결핍이 지속되고 치명적인 질병이 유행했기 때문이다. (…) 영국 노동자들은 이를 ‘사회적 살인’으로 부르며 우리 사회가 이 범죄를 영원히 자행하고 있다고 말한다. 그들이 틀렸다고 할 수 있는가?
산업혁명으로 불거진 노동자 환경 문제에 대한 엥겔스의 해석은 영국의 역사가들에게 큰 영향력을 지니고 있었다. 엥겔스는 노동자들의 임금과 그들의 생활 조건에 특히 집중하였는데, 산업 노동자들이 산업화 이전의 노동자들보다 소득이 더 낮고 건강에 악영향을 주는 열약한 환경에서 일하고 거주했다고 주장했다. 영국 산업화에 대한 엥겔스의 광범위한 비판은 20세기에 산업 혁명을 연구한 많은 마르크스주의 역사가들에 의해 반향되었다.
다만 산업혁명으로 인한 도시문제는 단지 거주와 생활환경에만 국한된 것은 아니었다. 그보다 더 심각한 것은 거주민들의 타락한 윤리의식이었다.
근친상간이 빈번하게 일어나며, 결혼한 이들은 쉽게 이혼하고 다른 애인을 만들기를 주저하기 않는다. 세 자녀의 어머니와 동거하던 남자는 그 어머니가 죽자 바로 다른 여자로 그 자리를 메꿨다. (…) 한 거리에 35채의 집이 있는데 그 중 32채는 사창굴이다. 총 43채의 이런 사창굴엔 428명의 타락한 여자와 소녀들이 있는데, 그들의 나이는 12세를 넘지 않는다.
먼스는 저서의 ‘타락한 윤리의식(Immorality)’ 챕터에서 산업혁명 당시 하층 노동자들의 매우 낮은 수준의 윤리의식을 지적했다. 당시 이러한 고발적 성격을 가진 문헌들은 대부분 노동자들이 처한 열약한 주거환경과 굶주림, 영양실조 등에 초점을 두었으나, 그는 이에 더해 열약한 환경 속 노동자들의 ‘타락한 윤리도덕성’에 대한 문제의식을 강하게 표출하였다. 앤드류의 고발은 언론과 대중의 큰 관심을 끌었다. 이에 시간이 지나면서 도덕적으로 타락하고 부패한 도심의 노동자계층, 전염병과 심각한 비위생의 근원지로 알려진 올드 니콜 슬럼을 비롯한 노동자 밀집 지역은 당시 사회적 불안을 초래하는 주요인으로 취급되었다. 이렇게 산업혁명으로 인한 도시문제에 사회적으로 큰 관심이 모아지면서 이를 해결하기 위한 정부기관까지 출현하기에 이르렀다. 정부기관이 출현하였다는 점은 큰 의의를 갖는데, 이는 국가의 간섭을 최대한 배제하려는 자유방임주의(Laissez-faire)가 당시 사회적 분위기 속에 팽배하고 있었기 때문이다. 산업혁명으로 인한 도시문제에 대한 대중의 문제의식은 나날이 커져갔고, 작은 국가를 지향하는 움직임에도 불구하고 1884년 정부 기관인 “노동자계층 주택에 대한 왕실심의회(The Royal Commission on the Housing of Working Classes)”가 출범하였다. 가난하고 불우한 노동자들에 대한 도시계획과 입법으로써의 적극적 복지를 지향하는 새로운 자유주의의 움직임이 자유방임주의의 지분을 대체하기 시작한 것이다.
19세기 노동자들의 열약한 주거지 환경을 고발한 사료들은 본 보고서에서 소개한 것 외에도 수많이 존재한다. 닥터 게펭(Dr. A Guépin, 1805-1873), 빌레르메(L. R. Villermé, 1782-1863), 마르크스(K. Marx, 1818-1883) 등의 보고서가 그 예이다.
3. 근대 도시계획과 사회입법의 등장
정부기관이 출현한다는 것은 곧 본격적인 사회입법이 시작될 것임을 의미한다. 이에 더해 당시 대도시의 주요 도시문제를 해결하는 것을 목표로 하는 근대 도시계획도 ‘두 가지 사조’로 함께 태동하였다. 19세기 말부터 20세기에 이르기까지 첫 번째 사조의 근대 도시계획은 주로 행정관료, 정치인, 의사 등의 전문가를 필두로 이루어졌는데, 이는 “도시의 각종 문제를 별로(別路)로 취급하여 도시를 점진적이고 현실적으로 개선”하는 방향으로 시도되었다. 이는 당시의 사회입법제도의 방향성과 결을 같이 하는 것이었다. 두 번째는 “도시 계획을 완전히 새로 시작하고자 하는 사조의 근대 도시계획으로, 기존 도시와는 전혀 다른 이상적이고 이론적인 공동체를 건설”하려는 방향성을 띠었다.
로버트 오웬(Robert Owen, 1771-1858), 샤를르 푸리에(Charles Fourier, 1772-1837) 등이 주도한 두 번째 사조의 근대 도시계획은 이들은 기존의 도시와는 완전히 차별화되는 도시의 이상향을 제시하였다. 산업혁명 이후의 사회가 새로운 도시를 필요로 한다는 인식을 지녔던 그들은 이상적인 도시 공동체 모델을 만들어 제시하였고 이를 실현하고자 했다. 그러나 완전히 새로운 도시를 설계하고자 했던 그들의 시도는 유토피아적인 한계를 벗어나지 못했다. 이들은 산업혁명으로 인한 노동자들의 생활환경 수준이 극악으로 치닫던 19세기 초반의 경제적, 사회적 불평등과 열약한 주거환경을 개선하는 것을 목표로 삼았다. 이에 “소규모 도시, 도시와 농촌의 조화로운 통합, 도시 내의 풍부한 녹지와 외곽의 그린벨트에 의한 위생상의 배려, 모든 토지의 공유화에 의한 투기와 경제적 불평등의 해소, 상의한 토지이용의 분리, 미성년자의 노동금지와 의무교육 실시 등”의 방안을 내세우며 자발적 공동체 정신이 깃든 도시의 이상향을 제시하였다. 이러한 방안들은 지나친 개인의 억압이라는 비판과 앞서 언급한 유토피아적 한계 등으로 인해 그대로 실행되지는 못했다.
그러나 이는 다음 세대에 직간접적으로 매우 큰 영향을 끼쳤다. 영국의 에버니저 하워드 경(Sir Ebenezer Howard, 1850-1928)은 현대 도시 계획의 선조로 불리는 도시계획가로, “내일: 진정한 개혁에 이르는 평화로운 길(To-morrow: a Peaceful Path to Real Reform, 1898)”에서 이상적인 “전원도시(Garden city movement)”를 제안하였다. 전원도시는 6000에이커(2천4백만 제곱미터) 면적에 32,000명의 주민이 거주하고, 거대한 광장을 중심으로 여섯 개의 방사형 대로가 배치되는 동심원 모양의 계획도시이다. 이 전원도시는 실제 도시 건설의 청사진으로 기능하였는데, 영국 허트포드셔(Hertfordshire)의 레치워스(Letchworth)와 웰윈(Welwyn)을 시작으로 미국 로스엔젤레스와 뉴욕의 빌리지, 캐나다 온타리오, 독일, 심지어 아르헨티나까지로도 뻗어나갔다. 산업혁명 이후 완전히 새로운 도시를 건설하고자 했던 근대 도시계획자들의 의지는 현재도 세계 곳곳에 남아 있다.
두 번째 사조에 의한 근대 도시계획가들의 이상도시는 당시 도시계획 분야에 즉각적인 변화를 불러일으키진 못했다. 다만 노동자들의 열약한 환경에 대한 이들의 문제의식 표출은 정부의 개혁조치가 시행되는 데 직접적 동기가 되었다. 게다가 1830년엔 콜레라가 유행하면서 종합적 조치의 필요성을 주장하는 여론이 크게 대두되었다. 이에 응답하듯 첫 번째 사조에 의한 근대 도시계획과 사회입법 시도는 보건, 노동 관련 입법과 새로운 서비스의 도입을 통해, 공업도시의 부작용을 개선하기 위한 근대의 도시계획법을 제정하는 법적 토대를 마련하였다.
1802년에 제정된 공장법(Factory Acts)은 미성년자와 여성의 노동시간을 규제하는 내용을 핵심으로 하는 일련의 법안들로, 영국에서의 입법 이후 주변 국가로 유사한 법률의 입법 움직임이 확산되었다. 초기 법안은 면화 공장에 고용된 미성년자의 노동 조건을 규제하는 데에 집중했다. 그러나 제정 당시 공장법은 전문 집행관의 부재로 실효성이 전무하였다. 1833년에 이르러서야 노동 환경 개선 여론에 힘입어 공장에 자유롭게 출입하거나 의회 승인 없이 각종 규정을 도입하는 권리를 가진 네 명의 공장 검사관(Factory Inspectorate)이 임명되었고, 그제야 공장법은 비로소 효력을 발휘하기 시작하였다. 대부분의 공장주들은 이 법의 시행을 거세게 반대하였으나, 그들 중 일부는 적극적으로 지지하였는데, 이는 인도주의적 관점에서 비롯된 것은 아니었고, 다만 경제적 타산을 고려한 결과였다. 그 배경에는 기계의 개량으로 미성년자 노동자들의 노동력 한계 효율이 감소하고 있었다는 점이 내재해 있었다.
1885년에 출범한 “노동자계층 주택에 대한 왕실심의회”는 산업혁명 당시 열약했던 노동자 밀집 지역의 주택 환경을 개선하기 위해 “노동계층 주택법(Housing of the Working Class Act)”을 제정하였다. 위원회 출범 준비 기간이었던 1884년, 위원들은 직접 런던의 노동자 빈민촌에서 거주민을 비롯한 지역 내 의사, 경찰, 성직자 등을 인터뷰하며 지역 실태를 조사하였다. 1년간의 조사 결과를 바탕으로 작성된 입법 제안서는 정부 대출과 보조금 제도, 지방 의회의 권한 강화 등 빈민촌 환경을 개선하기 위한 현실적이고 경제적인 방안을 제시하고 있었다. 1885년 7월 24일, 하원에서 노동계층 주택법이 통과되고 이어 상원에서도 해당 법안이 통과되었다. 이에 지방 당국은 건강에 악영향을 끼칠 가능성이 있는 수준의 주택을 강제적으로 폐쇄하고 철거할 수 있는 권한을 부여받았으며, 재무부로부터의 대출이 허용되면서 거주민 지원에 필요한 자금을 마련할 수 있게 되었다. 더불어 주택법은 집주인이 주택 환경으로 인한 세입자의 건강 악화에 대해 배상하도록 규정하여 주택 소유자의 자발적 환경 개선을 유도하였다. 무엇보다 위생 기준을 충족하지 못하는 주택의 임대를 불법으로 규정하며 빈민촌의 주택 환경 개선에 직접적인 구속력을 행사하였다.
반면에 입법 이후 노동계층 주택법은 휘그당의 웨미스 백작(F. R. Charteris, 10th Earl of Wemyss, 1818-1914)과 그가 수장으로 있는 “자유 및 재산 방어 연맹(Liberty and Property Defence League)”으로부터 “(사회주의적) 계급 법안(Class Legislation)”이라는 별명으로 비판받았다. 또한 이들은 해당 법률이 “국민의 독립 정신과 자립정신을 교살(絞殺)하고 (…) 우리 인류의 도덕적 정신을 파괴할 것”이라 주장하며 주택법이 자유권와 사유재산권을 과도하게 침해하는 법률임을 강조하였다. 이에 왕실심의회의 솔즈베리 경(Robert Gascoyne-Cecil, 3rd Marquess of Salisbury, 1830-1903)은 “단순히 사회주의에 대한 비난을 덧붙이면서 위대한 (노동계층 주택법) 입법 운동의 진전에 심각한 영향을 미치거나 자선 활동과 종교의 가장 고귀한 원칙에서 파생된 귀중한 논의를 파괴할 수 있을 거라 망상하지 말라.”고 맞받아치며 주택법이 사회주의 사상을 비호하기 위한 법률이 아니며 종교와 도덕적 가치관에서 비롯된 사회적으로 매우 중요한 논의로써 탄생한 법률임을 천명하였다.
4. 결론
산업혁명으로 산업화와 도시화가 급격히 진행되면서 19세기 산업도시의 빈민촌은 말 그대로 짐승의 터전만도 못한 공간으로 전락하였다. 하지만 그 심각성을 파악하고 이를 해결하고자 했던 이들이 있었으니, 바로 사회과학자와 도시계획가, 철학자를 비롯한 유럽 각국의 지식인들이었다. 노동자 밀집 빈민촌의 환경을 개선하고자 했던 이들의 노력은 일반 시민들의 경각심과 문제의식을 일깨웠고, 이는 결국 국가적 차원의 움직임과 입법 시도로 이어지며 빈민촌의 환경 개선에 크게 이바지하였다. 더불어 유토피아적 도시를 실현하고자 했던 도시계획자들의 의지는 단순히 구상에 머무르지 않고 세대를 건너 비로소 부분적으로 실현되었다.
도시문제와 도시계획은 세월을 거듭하며 그 형태도 계속하여 변화하고 있다. 20세기 중반에 이르러 탈식민화의 흐름 속 근대 도시에 대한 새로운 변화의 움직임이 태동하였고, 68운동을 거치며 참여와 소통, 협력, 그리고 연대를 바탕으로 한 문화정치가 활성화되었으며 도시와 관련된 다양한 시민사회운동도 촉발하였다. 이후 포스트모더니즘에 입각한 도시계획은 근대 도시계획의 일방적, 하향적인 형태를 비판적으로 바라보며 공정성을 강조한 도시계획을 내세웠다. 오늘날의 도시는 자본주의를 바탕으로 눈부신 발전을 이루었으나 그 이면에는 일부 집단 중심의 단절적 특성이 함께 존재하는 양면성을 띠고 있다. 현대의 도시계획은 이러한 도시 내 공간 격차를 해소하고 사회적 불평등을 완화하는 방향을 갖는 것이 바람직할 것이다.
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